Zienswijzen, bezwaar en beroep

27-8-2013

Het wettelijk kader

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

De invloed van burgers op bestuursrechtelijke besluiten van de overheid is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het gaat daarbij om schriftelijke beslissingen van een bestuursorgaan die  consequenties hebben voor individuele burgers.

Dat kunnen zijn:

  • besluiten van algemene strekking, deze gelden voor iedere burger, zoals een besluit over het vaststellen van een bestemmingsplan;
  • en besluiten die één of een kleine groep belanghebbenden betreft, zoals het verlenen van omgevingsvergunningen.
Afdeling 3.4 (art 3:10 t/m 3:18) van de Awb beschrijft een wettelijk verplichte Uniforme openbare voorbereidingsprocedure  Deze procedure is van toepassing op de voorbereiding van alle besluiten indien dat bij wettelijke voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald. In veel wetten, zoals in de WRO, staat vermeld wanneer afd. 3.4 van de Awb van toepassing is. Deze openbare voorbereidingsprocedure geldt vrijwel altijd voor besluiten van algemene strekking en soms ook voor besluiten voor het al dan niet verlenen van vergunningen. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure bevat voorschriften voor het ter inzage leggen van voorgenomen besluiten, het kunnen inbrengen van zienswijzen, de verplichte beslistermijnen en dergelijke.

De hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Awb en hoofdstuk 8 WRO regelen het maken van bezwaar en beroep tegen bestuursrechtelijke besluiten.

Deze notitie gaat alleen over zienswijzen, bezwaar en over beroep bij ruimtelijke ordening.

Zienswijzen, bezwaar en beroep, wat zijn de verschillen

Zienswijzen

Zienswijzen kunnen worden ingebracht in de fase van voorbereiding van plannen en te nemen besluiten. Bijvoorbeeld  bij de ontwikkeling van een structuurvisie, een ontwerpbestemmingsplan, de voorbereiding van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. Zienswijzen kunnen als regel door een ieder worden ingebracht.

Voor veel  voorbereidingsprocedures is de mogelijkheid tot inspraak wettelijk vastgelegd. Een bestuursorgaan kan zelf aanvullende regels stellen. Het is bijvoorbeeld wettelijk verplicht om zienswijzen in te kunnen brengen voor een ontwerpbestemmingsplan. Een gemeente kan, via een inspraakverordening, bepalen dat reeds zienswijzen kunnen worden gegeven bij een voorontwerp bestemmingsplan. Het is wettelijk niet verplicht om voor een ontwerp omgevingsvergunning voor sloop- of bouwactiviteiten inspraakmogelijkheden te bieden. Een gemeente kan dat wel in de eigen procedure opnemen.

Zienswijzen worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het besluit zal nemen en dat bestuursorgaan beslist over het al dan niet overnemen van een zienswijze.

Bezwaar

Bezwaar maken is mogelijk bij een besluit dat een of een beperkte groep belanghebbenden betreft zoals het besluit (beschikking) op een aanvraag voor een omgevingsvergunning. Het gaat om besluiten ‘op verzoek’. Iemand vraagt een vergunning aan, anderen verwachten daarvan schade voor hun belangen en maken bezwaar tegen het besluit die vergunning te verlenen. De vergunningvrager kan bezwaar maken als een vergunning wordt geweigerd of tegen voorwaarden die aan een vergunning worden verbonden. Bezwaar maken kan alleen door belanghebbenden. Het bestuursorgaan dat besluit over de aanvraag beslist ook over de bezwaren. Een bezwaar tegen een door B&W te verlenen omgevingsvergunning (voor aanleg- sloop- of bouwactiviteiten) wordt aan B&W gericht en B&W besluiten of ze op grond van de bezwaren het eerdere besluit herzien.

Beroep

Beroep instellen is mogelijk wanneer het bestuursorgaan, naar de mening van belanghebbenden, niet of onvoldoende is tegemoet gekomen aan de ingediende zienswijzen of bezwaren. Al naar gelang het soort besluit verschilt de instantie bij wie men in beroep kan gaan.
Beroep bij besluiten van algemene strekking Dit is een beroepsmogelijkheid nadat eerst zienswijzen zijn ingebracht. Het gaat om besluiten voor vaststelling van een bestemmingsplan, een inpassingsplan of uitwerkingsplan, Tracébesluiten, besluiten in het kader van de Reconstructiewet, de Waterwet, de Natuurwet en degelijke. Wanneer bijvoorbeeld de gemeenteraad het bestemmingsplan heeft vastgesteld en een archeologiegroep,  als belanghebbende, houdt daar bezwaren tegen, heeft die de mogelijkheid van beroep. Dit alleen voor zover zij eerder zienswijzen heeft ingediend en die zienswijzen door de gemeenteraad of het betreffende bestuursorgaan zijn verworpen. Beroep instellen is voor belanghebbenden ook mogelijk, zonder zienswijze vooraf, indien het plan gewijzigd is vastgesteld. Dit beroep dient in de meeste gevallen gericht te zijn aan de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State.
Beroep tegen het verlenen van vergunningen en dergelijke (besluiten die een of een kleine groep belanghebbenden betreft) Dit is de beroepsmogelijkheid nadat eerst bezwaar is ingediend. In geval dat het bestuursorgaan een bezwaar verwerpt is beroep mogelijk bij de rechtbank (bestuursrechter). Wanneer ook dit beroep wordt verworpen is er nog de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State.

De verschillen in schema:

Wat Wanneer Door wie
Zienswijzen Voorbereiding van besluiten van algemene strekking Een ieder
Beroep bij de Raad van State eerste en laatste instantie Na vaststelling van het besluit van algemene strekking Belanghebbenden die eerder zienswijzen hebben ingediend of bij een gewijzigde vaststelling door het bestuursorgaan
Bezwaar Bij een besluit dat één of een kleine groep belanghebbenden betreft Belanghebbenden
Beroep bij de rechtbank in eerste instantie Indien het besluit wordt gehandhaafd en het bezwaar is verworpen Belanghebbenden die eerder bezwaar hebben gemaakt
Beroep bij de Raad van State in tweede instantie Indien men het niet eens is met de beslissing van de rechtbank in eerste instantie Belanghebbenden die eerder bij de rechtbank beroep hebben ingesteld of partij waren in die procedure

De scheiding tussen beide soorten besluiten is niet altijd eenduidig

In een aantal situaties zijn besluiten over individuele aanvragen en besluiten van algemene strekking nauw aan elkaar gekoppeld. Dat speelt bijvoorbeeld bij omgevingsvergunningen bij afwijkingen van het bestemmingsplan.Om over de individuele aanvraag te kunnen beslissen is ook een besluit van algemene strekking nodig. Dan is meestal de procedure dat eerst zienswijzen kunnen worden ingebracht en indien daar voor belanghebbenden geen bevredigend besluit op volgt zij beroep kunnen instellen bij de rechtbank en dus niet bij de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State. Daar zijn afwijkingen van mogelijk, afhankelijk van de procedure die de gemeente volgt om project- of ontheffingsbesluiten al dan niet gelijktijdig te koppelen aan de te verlenen vergunning.

Ook bij het stellen van nadere eisen en het verlenen van een vergunning voor beschermde archeologische monumenten gelden afzonderlijke regelingen voor bezwaar en beroep. Al die verschillende regelingen zijn voor belangenbehartigers moeilijk te overzien. Zij hoeven al die regels ook niet te kennen. Ze kunnen afgaan op wat bij (voorgenomen) besluiten staat over de mogelijkheden voor het indienen van zienswijzen en voor bezwaar of beroep.

Gemeenten en andere overheden zijn verplicht bij bekendmaking van een voorbereidingstraject, een ontwerpbesluit en het besluit zelf te  laten weten wat de mogelijkheden zijn voor het inbrengen van zienswijzen of bezwaar en voor beroep. Daarbij dient tevens vermeld te worden bij welke instantie en binnen welke termijn dat mogelijk is.

Soms alleen zienswijzen en geen bezwaar of beroep

Bezwaar en beroep is nooit mogelijk voor algemeen geldende voorschriften (zoals verordeningen) en voor beleidskaders (zoals een structuurvisie, beeldkwaliteitplannen, landschapvisies). De betrokken beleidsorganen bieden bij de voorbereiding dan vaak wel mogelijkheden tot inspraak en voor  het kunnen indienen van zienswijzen. Bezwaar en beroep is niet mogelijk na vaststelling van deze visies en plannen. Die mogelijkheid is er weer wel wanneer visies en plannen uitmonden in bestuursrechtelijke besluiten.

Een bezwaar of beroepsschrift hebben geen opschortende werking

Wie wil dat de met het bewaar of beroep verbonden werkzaamheden niet starten of moeten worden stilgelegd moet daar een voorlopige voorziening voor aanvragen. Uitleg over wat dat inhoud komt later in deze notitie aan bod.

Wie zijn belanghebbenden?

Onder belanghebbende wordt volgens art, 1:2 van de Awb verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ook rechtspersonen kunnen belanghebbende zijn en als hun belangen worden mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstelling en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen (art 1:2, lid 3  Awb).

Dat is dus een tweeledige eis:

  • uit de statuten van de betreffende rechtspersoon moet blijken dat die rechtspersoon belang heeft bij het betreffende besluit: in geval van een archeologiegroep moet in de statuten dus staan dat zij behoud en bescherming van het archeologisch erfgoed, cultuurhistorie en dergelijke (mede) tot doel hebben;.
  • bovendien moet dat uit de feitelijke activiteiten blijken, aan de hand van verslagen, websites e.d. moet te zien dat er ook daadwerkelijk aan behoud en bescherming wordt gedaan.

Een rechtspersoon die specifiek wordt opgericht voor het voeren van bezwaar- of beroepsprocedures is niet ontvankelijk als belanghebbende. Bij de toetsing als belanghebbende wordt ook gekeken naar de gemeente of regio die in de statuten staat vermeld. Een rechtspersoon die in haar statuten heeft staan dat ze zich richt op gemeente A, is geen belanghebbende in gemeente B. Landelijke organisaties die geen feitelijke activiteiten in de betreffende regio of gemeente hebben worden ook niet als belanghebbenden erkend.

AWN als rechtspersoon

De AWN Vereniging van Vrijwilligers inde Archeologie is landelijk een rechtspersoon. AWN-afdelingen kunnen zelf kiezen of zij een eigen rechtspersoon willen vormen. Afdelingen die de mogelijkheid willen hebben om als belanghebbende bezwaar-  of beroepsprocedures te kunnen voeren doen er verstandig aan zelf een rechtspersoon te worden. Het AWN-hoofdbestuur zal als regel niet namens afdelingen als belanghebbende optreden of afdelingen daartoe machtigen. bezwaar en beroep is een verantwoordelijkheid van afdelingen zelf.

Andere rechtspersonen

Heemkundekringen en historische  verenigingen zijn vaak wel een eigen rechtspersonen. Zij kunnen dan zelfstandig als belanghebbende optreden, mits belangenbehartiging voor archeologie en/of cultureel erfgoed ook in hun statuten is vermeld.

Een alternatief is lokaal of regionaal een aparte stichting op de richten die zelf direct als rechtspersoon kan optreden. In de statuten moet dan een koppeling blijken met vrijwilligers en/of vrijwilligersorganisaties die zich inzetten voor het archeologisch erfgoed.

Algemene spelregels

Bekendmaking

Indien de uniforme openbare voorbereidingsprocedure geldt (afd. 3.4 Awb)  is het bestuursorgaan verplicht de mogelijkheid voor inspraak in de regionale/streek media aan te kondigen. De ontwerpplannen of besluiten worden gedurende zes weken ter inzage gelegd en zijn in veel gevallen inmiddels ook op internet te raadplegen.

De ontwerpplannen of besluiten dienen tevens in de Staatcourant gepubliceerd te worden. Deze verschijnt alleen digitaal, via hun website is per gemeente en per periode na te zoeken wanneer welke plannen of besluiten ter inzage zijn gelegd. Zie www.officielebekendmakingen.nl/BladerenPublicaties.aspx?p=staatscourant

Bij de ter inzage legging staat vermeld wie zienswijzen kunnen inbrengen of in beroep kunnen gaan en op welke wijze.

Termijnen

Bij ruimtelijke ordening geldt standaard een termijn van zes weken voor het indienen van zienswijzen, bezwaar of beroep. Die termijn gaat in op de dag van ter inzage legging van besluiten van algemene strekking en let op: bij vergunningen op de dag dat het besluit aan de vergunningvragen is verstuurd.

Verlening van deze termijn is mogelijk, mits dit tijdig en beargumenteerd wordt aangevraagd.

Een vergunning gaat pas in wanneer de bezwaartermijn is verlopen en nog later indien er bezwaar is gemaakt en de vergunningverlener daar een besluit over moet nemen.

Het is verstandig om niet tot het laatste moment te wachten met het indienen van zienswijzen of een bezwaar- of beroepsschrift. Het kan voorkomen dat een archeologiegroep wacht op alle stukken, zoals een onderzoeksrapport of een Programma van Eisen. Wanneer dat soort stukken niet voor inzage beschikbaar zijn kan dat reeds een grond vormen voor een zienswijze of bezwaar.

Wijze van inbrengen

Zienswijzen kunnen zowel mondeling als schriftelijk worden ingebracht en steeds vaker ook per email. Bezwaar en beroep kan alleen schriftelijk worden ingediend (per post of per fax) . Wat precies de wijze van indiening is staat vermeld in het (voorgenomen) besluit.

Inhoud

Voor het schriftelijk indienen van zienswijzen en voor bezwaar en beroep gelden geen specifieke eisen voor de inhoud. Het schrijven dient in ieder geval te bevatten:

    • naam en adres;
    • datum van schrijven;
    • omschrijving van het (voorgenomen) besluit waarmee men het niet eens is, bij een beroepsschrift dient een kopie van het betreffende besluit te worden meegestuurd
  • waarom men het niet eens is met dat (voorgenomen) besluit (de gronden voor zienswijzen, het bezwaar of beroep)
  • betere alternatieven (bij zienswijzen) of de gewenste besluiten (bij bezwaar en beroep)
  • handtekening.

 

Let bij het ondertekenen op wie volgens de statuten gerechtigd zijn de rechtspersoon te vertegenwoordigen. Soms moeten volgens de staturen meerdere personen ondertekenen

Wanneer een archeologiegroep als belangenbehartiger optreedt onderbouwt deze groep, in ieder geval bij een beroepsschrift, ook daadwerkelijk belanghebbenden te zijn. De archeologiegroep stuurt de statuten als rechtspersoon mee en informatie waaruit blijkt dat men feitelijk in het betreffende gebied actief is.

Kosten

Aan het inbrengen van zienswijzen en aan bezwaar zijn geen procedurekosten verbonden. Dat geldt wel voor beroepszaken. Bij beroep bij de Raad van Staten of bij de rechtbank en bij het aanvragen van een voorlopige voorziening zijn griffiekosten verschuldigd.
Via http://www.rechtspraak.nl/procedures/tarieven-griffierecht/pages/griffierecht-raad-van-state.aspx is te vinden wat de tarieven zijn.Binnen twee weken na het indienen van het beroepschrift krijgt men een ontvangstbevestiging met daarin vermeld hoe dat bedrag te betalen en binnen welke termijn. Indien het griffierecht niet op tijd is voldaan wordt het beroep niet in behandeling genomen.

Vergoeding van kosten

Wanneer een beroep gegrond wordt verklaard kan de tegenpartij veroordeeld worden tot vergoeding van de gemaakte kosten. Dit zijn dan de griffierechten plus  bepaalde proceskosten, zoals kosten van een advocaat of andere adviseurs

Een verzoek om vergoeding voor de gemaakte kosten moet gelijktijdig met het beroepsschrift worden ingediend. Bij de oproep voor de zitting ontvangt men een formulier voor opgave van de gemaakte kosten. Dit wordt voor de zitting ingeleverd. Let er wel op dat voor diensten van een advocaat een standaard vergoeding geldt, terwijl de feitelijke kosten hoger kunnen zijn. He inschakelen van een advocaat is niet verplicht en in de meeste gevallen ook niet nodig. De werkgroep Belangenbehartiging van de AWN kan op verzoek advies geven awn.belangenbehartiging@gmail.com

Niet ontvankelijk of niet bevoegd

Een bezwaar- of beroepsschrift is niet ontvankelijk wanneer het niet binnen de wettelijke termijn is ingediend. Het kan zijn dat een bezwaar of beroepschrift wordt ingediend bij de verkeerde instantie. De ontvangende instantie is dan verplicht het bezwaar- of beroepsschrift door te sturen aan de wel bevoegde instantie.

Volgende pagina:
Procedure zienswijze